spis tresci nauka kontakt
     

 

Sukcesy i porażki polskiej ekologii po wstapieniu do Unii Europejskiej

Zmiany w polskim rolnictwie ekologicznym
po wejściu do Unii Europejskiej

Rolnictwo ekologiczne rozwijało się w Polsce od lat osiemdziesiątych XX w., na długo przed przystąpieniem naszego kraju do Unii Europejskiej. Sam moment wejścia do UE 1.5.2004 nie był przełomowy z punktu widzenia interesującego nas tematu. Proces dostosowywania prawa polskiego do prawa UE i wdrażania polityki sprzyjającej rolnictwu ekologicznemu toczył się już wcześniej. Nie wszystko jednak udało się zrobić na czas, toteż po tej dacie także podejmowano ważne dla rolnictwa ekologicznego decyzje. Jedno jest pewne, od 1 maja obowiązują nas standardy UE, a te wydają się dużo bardziej stabilne od zmienianego często polskiego prawa, ponadto są z powodzeniem stosowane od 1993 r. w "starych" krajach UE.

Na wstępie warto krótko przedstawić sytuację europejskiego rolnictwa ekologicznego, żeby pokazać, jak prezentujemy się w tej dziedzinie na tle innych krajów UE.

Rolnictwo ekologiczne w krajach UEPowierzchnia użytków rolnych wykorzystywanych przez gospodarstwa ekologiczne w państwach członkowskich UE zwiększyła się z niespełna 200 tys. ha w r. 1986 do 5,4 mln ha w 2003 r. Oznacza to, że w ciągu 15 lat wzrosła ona ponad 25-krotnie. W sumie w UE w 2003 r. gospodarstwa ekologiczne obejmowały 3,3% ogółu użytków rolnych Wspólnoty i stanowiły 3,2% ogólnej liczby gospodarstw. Zainteresowanie rolnictwem ekologicznym w poszczególnych państwach UE jest jednak zróżnicowane, najwięcej gospodarstw ekologicznych jest we Włoszech - 44 034 gospodarstw o łącznej powierzchni 1 052 002 ha. W Unii Europejskiej gospodarstwa ekologiczne są objęte wsparciem finansowym w postaci dotacji. Wysokość dotacji jest zróżnicowana w poszczególnych państwach członkowskich, a często również w obrębie danego kraju (w poszczególnych regionach), np. w Niemczech od 125 do 600 Euro za 1 ha. Rozwój rolnictwa ekologicznego w UE to nie tylko wynik zachęt w postaci dotacji dla rolników, lecz także wzrastającego społecznego zapotrzebowania na produkty ekologiczne.
Aktualnie obroty na rynku żywności ekologicznej w UE szacuje się na poziomie 2 miliardów Euro (2000 r.). Udział żywności ekologicznej w obrotach branży spożywczej wynosi w Europie 1,6% (w Danii 2,5%), przy corocznej tendencji wzrostowej od 5 do 40% (największej w Wielkiej Brytanii, Szwajcarii, Szwecji i Danii).

Rolnictwo ekologiczne w Polsce przed wejściem do UE

W Polsce pierwsze solidne podstawy prawne dotyczące produkcji ekologicznej zawarto w Ustawie o rolnictwie ekologicznym z 16.3.2001. W r. 1998 było w Polsce 410 ekologicznych gospodarstw objętych kontrolą. W 2003 r. liczba gospodarstw ekologicznych wynosiła 2286, a powierzchnia pod uprawami ekologicznymi 49 928 ha. Ponad dziesięciokrotny wzrost ilości gospodarstw ekologicznych w Polsce w ciągu 5 lat oraz podobny wzrost powierzchni upraw ekologicznych, związany był z lepszymi regulacjami prawnymi oraz wprowadzeniem systemu dotacji (od 1998 r. do kosztów przeprowadzania kontroli gospodarstw ekologicznych, a od 1999 r. do hektara upraw ekologicznych). Jednak należy zauważyć, że powierzchnia upraw ekologicznych w Polsce to nadal ułamek procenta - 0,11% powierzchni wszystkich gruntów rolnych.

Warto podać (dla porównania ze stanem obecnym) przykładowe stawki dotacji z 2001 r. dla rolników w trakcie dwuletniego przestawiania się na produkcję ekologiczną:

  • do upraw warzywniczych - 600 zł/ha,
  • do upraw tradycyjnych - 450 zł/ha,
  • do sadowniczych - 660 zł/ha.

Dla gospodarstw z certyfikatami przysługiwały niższe dotacje, a ich wysokość była określana corocznie rozporządzeniem ministra rolnictwa. Nie była to stabilna podstawa, ponieważ w r. 2002, wsparcie dla gospodarstw ekologicznych obniżono o ok. 50% w stosunku do roku poprzedniego!

Najważniejsze zmiany

Podstawowe zmiany po wejściu do UE są dwie: bardziej stabilne prawo oraz wprowadzenie programów na rzecz rozwoju rolnictwa ekologicznego z gwarancjami środków wspierających jego rozwój. Obok tych głównych czynników stymulujących występują też uwarunkowania oddziałujące niekorzystnie.

Uwarunkowania

  • opóźnienia wprowadzania przepisów prawnych i programów (np. Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), który obejmuje m.in.
  • działania na rzecz rolnictwa ekologicznego),
  • brak rzetelnej informacji, brak dużej ogólnopolskiej rządowej kampanii informacyjnej,
  • groźba uszczuplania i przesuwania środków z tzw. II filaru WPR (PROW) na dopłaty bezpośrednie (I filar),
    uruchomiony po pełnym otwarciu rynku UE proces ruchu cen - znaczny wzrost cen produktów rolnych i środków produkcji.

PROW i programy rolnośrodowiskowe (PRŚ)

PROW to kluczowy dokument przygotowywany od kilku lat. Konsultowano kilkadziesiąt wersji tego programu. Ostatecznie uchwalony został on przez Radę Ministrów w marcu 2004 r. Unia Europejska zatwierdziła go po kilku kolejnych miesiącach, we wrześniu 2004 r. Przyjęto budżet tego programu na lata 2004 - 2006. Istotnym elementem PROW jest program rolnośrodowiskowy (PRŚ), na który ostatecznie przeznacza się w latach 2004 - 2006 ok. 350 mln Euro.

1 września ruszył Krajowy Program Rolnośrodowiskowy. W założeniach jest on najbardziej proekologicznym programem ze wszystkich objętych działaniami PROW. Zawiera 7 pakietów, czyli odrębnych zestawów działań, na które został podzielony:

1. rolnictwo ekologiczne,
2. rolnictwo zrównoważone,
3. utrzymanie łąk półnaturalnych,
4. utrzymanie pastwisk ekstensywnych,
5. ochrona gleb i wód,
6. tworzenie stref buforowych (wydzielonych pasów zieleni między ciekami wodnymi a polami uprawnymi),
7. zachowanie rodzimych ras zwierząt.

Pakiety: rolnictwo ekologiczne oraz ochrona rodzimych ras zwierząt będą realizowane w całej Polsce, zaś pozostałe tylko w wyznaczonych strefach priorytetowych. W każdym województwie jest średnio od trzech do pięciu takich obszarów. Powierzchnia przewidywana do wdrażania rolnictwa ekologicznego ma objąć do 200 tys. hektarów.

Mimo starań wielu środowisk by program był realizowany jak najszerzej, w 2004 r. dopłaty przeznaczone zostaną tylko na gospodarstwa ekologiczne. Niektórzy rolnicy ekologiczni, jako awangarda, skorzystali z możliwości łączenia pakietów, która w pełni zostanie udostępniona od 1.1.2005. Mimo formalnej akceptacji programu przez Komisję Europejską, rolnicy nie otrzymali płatności w terminie przyjętym przez rząd, tj. 30.11.2004, z powodu braku akredytacji dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podważa to mocno zaufanie do całego programu na samym jego wstępie. Obecnie, na początku grudnia, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast skoncentrować działania na uzyskaniu przez ARiMR akredytacji, pracuje nad zmianą rozporządzenia, by przesunąć termin płatności dla rolników.

Ustabilizowanie prawa

Ustawy

Pod koniec 2003 r. Sejm uchwalił ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej (Dz.U. 229 poz. 2273), która stworzyła podstawę prawną dla rozporządzeń określających szczegółowe warunki pomocy finansowej m.in. dla rolnictwa ekologicznego.
Tuż przed przystąpieniem do UE weszła w życie nowa ustawa o rolnictwie ekologicznym (z 20 kwietnia 2004, Dz.U. Nr 93, poz. 898) w pełni dostosowująca nasz system prawny do dyrektyw UE. Celem ustawy było wprowadzenie w życie rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich 2092/91 o rolnictwie ekologicznym. Niestety, do sierpnia 2004 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa można było się zapoznać jedynie z roboczą wersją polskiego tłumaczenia ww. rozporządzenia z dopiskiem, że żadne instytucje nie biorą za nie odpowiedzialności i zawierającym liczne błędy merytoryczne. Dopiero w sierpniu, czyli po 3 miesiącach, zweryfikowano ten tekst, jednak do dziś (grudzień) nie wydano ww. rozporządzenia drukiem. Rolnicy nie mający dostępu do internetu, pół roku po wejściu Polski do UE nadal nie mogą zapoznać się z aktem prawnym, którego mają przestrzegać.

Kluczowe rozporządzenie

Rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawę dobrostanu zwierząt (w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich - Dz.U. 174 poz. 1809) Rada Ministrów uchwaliła 20.7.2004, a weszło ono w życie 1.9.2004. Rozporządzenie to wprowadza wiele nowych rozwiązań, które nie były wcześniej stosowane w Polsce.
Pieniądze z funduszy unijnych przewidywane są nie tylko dla "rolników towarowych" tj. takich, którzy prowadzą gospodarstwa z myślą o późniejszej sprzedaży płodów rolnych. Wsparcie finansowe otrzymają również rolnicy, którzy prowadzą uprawy i chów zwierząt tylko na własny użytek. UE chce w ten sposób pomagać w zachowaniu tradycyjnego charakteru i struktury gospodarstw a także ekologicznego krajobrazu rolnego.
Rozporządzenie stanowi także m.in. o tym, że:

  • Płatność na rolnictwo ekologiczne może być łączona z dwoma pakietami, spośród następujących: utrzymanie łąk na obszarach stref priorytetowych, tworzenie stref buforowych, ochrona lokalnych ras zwierząt.
  • Minimalna wielkość gospodarstwa objętego dopłatami musi wynosić 1 ha.
  • Płatność może być zwiększona o 20% za zbilansowaną produkcję roślinną i zwierzęcą (definicja jest w ustawie) lub działanie rolnika na obszarach sieci NATURA 2000.
  • Płatność jest zmniejszana dla dużych gospodarstw i wynosi 50% stawki zasadniczej (100 - 300 ha) lub 10% tej stawki (powyżej 300 ha).
  • Istnieje możliwość zmniejszania, wstrzymania i zwracania płatności rolnośrodowiskowej przez rolnika, jeżeli nie wywiązuje się on z programu lub podał nieprawdziwe dane.
  • Wnioski można składać przez cały pierwszy rok działania programu. W drugim roku wnioski o płatności składa się przez 2 miesiące, od 1 marca do 30 kwietnia. W następnych latach PRŚ zaczynają się 1 marca lub 1 sierpnia. W pierwszym wypadku wniosek musi być złożony do 15 stycznia, w drugim do 15 czerwca.

Mimo dobrych propozycji zawartych w ww. rozporządzeniu, rolnicy nie mogą skorzystać np. z możliwości zwiększenia płatności na obszarach sieci NATURA 2000, ponieważ nadal obszary te nie mają wyznaczonych ostatecznych granic. Zarządcy tych terenów, m.in. dyrektorzy Parków Narodowych i Wojewódzcy Konserwatorzy Przyrody, nie dysponują podstawą prawną do akceptowania zgodności planów rolnośrodowiskowych przedstawianych przez rolników z planem ochrony terenów chronionych (co jest warunkiem wystąpienia przez rolnika o dodatkową płatność), ponieważ obszary chronione... nie mają sporządzonych planów ochrony.

Warunki uzyskania wsparcia są podobne do wcześniejszych reguł:

  • Aby dostać dopłaty, uprawa musi być prowadzona w sposób naturalny, a więc przede wszystkim bez użycia nawozów sztucznych czy środków ochrony roślin. Za prowadzenie gospodarstwa metodą ekologiczną rolnik dostaje premię, która ma zrekompensować spadek plonów związany z przejściem na ekologiczny sposób gospodarzenia.
  • Rolnik ubiegający się o dopłaty musi mieć certyfikat gospodarstwa ekologicznego lub pozytywne zaświadczenie z kontroli gospodarstwa w okresie przestawiania, które trwa dwa lata.
  • Wraz z wnioskiem trzeba przedstawić pięcioletni plan działania gospodarstwa. Pomocy w przygotowaniu tych dokumentów powinni udzielać doradcy rolnośrodowiskowi. Obecnie najczęściej są to pracownicy ośrodków doradztwa rolniczego oraz Izb Rolniczych.

Rosną również znacznie stawki dopłat, które dla gospodarstw ekologicznych wynoszą od 260 zł do 1800 zł za hektar. Więcej pieniędzy dostają rolnicy, którzy jeszcze nie mają certyfikatu, bo UE przez pierwsze dwa lata chce im dodatkowo zrekompensować spadek plonów po rezygnacji z nawozów sztucznych i koszty związane z koniecznością przestawienia produkcji. Na najwyższe dopłaty mogą liczyć właściciele ekologicznych sadów (w tym również upraw roślin jagodowych) - 1800 zł za hektar (gospodarz z certyfikatem dostanie 1540 zł). Na drugim miejscu są uprawy warzywne - odpowiednio 980 i 940 zł, dalej pozostałe uprawy rolne - 680 zł i 600 zł, a na końcu użytki zielone, za które rolnik dostanie 330 zł (z certyfikatem) i 260 zł (bez certyfikatu).

Stosowanie nawozów w rolnictwie ekologicznym

Od ponad roku rolnicy ekologiczni są narażeni na nieuczciwe praktyki producentów nawozów sztucznych i jednej z sześciu akredytowanych w Polskim Centrum Akredytacji i upoważnionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednostki certyfikującej. Trzy nawozy sztuczne z certyfikatem dla rolnictwa ekologicznego znajdują się w sprzedaży od września 2003 r., mimo, że urząd nadzoru w rolnictwie ekologicznym - Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że ww. nawozy łamią zapisy uprzednio obowiązującej jak i nowej Ustawy o rolnictwie ekologicznym, jak również rozporządzenia UE 2092/91. Wprawdzie Minister Rolnictwa wydał dwa rozporządzenia (z dnia 1.7.2004 w sprawie określenia jednostki organizacyjnej kwalifikującej nawozy i środki poprawiające właściwości gleby do stosowania w rolnictwie ekologicznym oraz prowadzącej wykaz tych nawozów i środków oraz z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie określenia jednostki organizacyjnej kwalifikującej środki ochrony roślin do stosowania w rolnictwie ekologicznym oraz prowadzącej wykaz tych środków), jednak wciąż nie działają one w rzeczywistości, ponieważ wyznaczone instytuty nadal nie prowadzą list nawozów i środków dopuszczonych w rolnictwie ekologicznym, a rolnicy nadal są narażeni na przypadkowe zakupienie niedozwolonego nawozu.

Pierwsze efekty

W ramach PRŚ w okresie 1.9 - 30.9 wpłynęło 3580 wniosków głównie od rolników ekologicznych. W sumie do końca listopada złożono 3594 wniosków1) (Tab. 1).

Według dostępnych informacji, w 2003 r. gospodarstwa ekologiczne z certyfikatem i w okresie przestawiania zajmowały blisko 49 tys. ha. W r. 2004 złożono wnioski na powierzchnię ponad 72 tys. ha. Należy to oceniać jako sukces rolników, którzy mimo ww. niekorzystnych uwarunkowań zabiegają o dopłaty rolnośrodowiskowe. Dwukrotnie wzrosła liczba gospodarstw ekologicznych oraz będących w trakcie przestawiania się na ten system uprawy. Można to oszacować na podstawie liczby właścicieli, którzy złożyli wnioski o dopłaty. Według dostępnych danych jest to 3540 gospodarstw.

Wyraźnie można dostrzec, że pojawienie się stabilnych warunków prawnych i finansowych spowodowało istotny wzrost decyzji rolników o przestawieniu się na gospodarowanie ekologiczne. 62% powierzchni korzystającej z dopłat to powierzchnie rolników starających się o certyfikaty. 38% powierzchni uprawiają rolnicy ekologiczni z certyfikatami. Wśród rolników, którzy złożyli wnioski o dopłaty i uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w pakiecie Rolnictwo ekologiczne, są niestety także przedsiębiorczy, wielcy właściciele ziemscy, posiadający kilkaset hektarów użytków zielonych, natomiast nie posiadający zwierząt i nie produkujący na rynek niczego innego oprócz … siana. Łatwo wyliczyć dotację, którą może otrzymać tzw. rolnik posiadający 500 ha użytków zielonych - 69 300 zł, pod warunkiem, że skosi łąki raz w roku. Jaką korzyść mają z tego konsumenci? Żadną. A podatnicy? Taki rolnik nie zanieczyści środowiska nawozami i środkami ochrony roślin, tylko czy na pewno podatnik UE i polski chce płacić za to, co powinno być normą dobrej praktyki rolniczej? Całe szczęście, że wśród rolników ekologicznych przeważają typowi rolnicy posiadający średniej wielkości gospodarstwa o mieszanej produkcji roślinnej i zwierzęcej, sprzedający produkty do około 300 sklepów w całym kraju oraz bezpośrednio konsumentom.

Źródło: Dane monitorowania PROW, na podstawie informacji uzyskanych z ARiMR.

1.sprawozdanie Ministerstwa Rolnictwa dotyczące realizacji PROW 11.2004, maszynopis przygotowany dla Zespołu Komitetu Monitorującego PROW.
2.uprawy rolników przechodzących proces certyfikacji.
3.uprawy rolników ekologicznych posiadających certyfikaty.

Mimo, że oficjalnie pakiety dotyczące utrzymania łąk i pastwisk ekstensywnych, tworzenia stref buforowych i ochrony lokalnych ras rząd chce uruchomić od r. 2005, wielu rolników ekologicznych, korzystając z możliwości prawnych, które daje im wyżej opisywane rozporządzenie Rady Ministrów, już w r. 2004 złożyło wnioski o płatności dodatkowe z ww. pakietów. Wypada się z tego cieszyć. Powinno to też skłonić administrację do rychlejszego wdrażania wszystkich proekologicznych pakietów programów rolnośrodowiskowych.

Zainteresowanie rolników jest duże. Niepokój ich budzi tylko fakt, że instytucje płatnicze są nadal nieprzygotowane do wypłacania dotacji i nie są w stanie podać terminu, kiedy będzie to miało miejsce.

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich został przyjęty z dużym opóźnieniem. Także przepisy prawne regulujące system dopłat sprzyjający rozwojowi rolnictwa ekologicznego wchodziły w życie z opóźnieniem. Brakowało sprawnego przepływu informacji wewnątrz administracji. Nie było też dostatecznie szerokiej akcji informacyjnej skierowanej do rolników. Pomimo tego, ilość wniosków od rolników ekologicznych oraz wielkość powierzchni uprawianych przez nich gruntów są pozytywnym zaskoczeniem. Rosnąca popularność rolnictwa ekologicznego powinna wymusić na administracji dodatkowe działania. Rozdrobniona struktura polskiego rolnictwa stwarza idealne warunki do rozwijania upraw ekologicznych.

Można przypuszczać, że wnioski złożyli rolnicy, którzy od dawna się do tego przygotowywali i śledzili długotrwałe zmagania rządu z prawem. Ciągłe zmiany i przygotowywanie kolejnych wersji PROW i PRŚ nie ułatwiały rolnikom rozeznania w sytuacji prawnej. Pozytywną rolę w popularyzacji rolnictwa ekologicznego odegrały organizacje pozarządowe i jednostki certyfikujące, które od lat propagują ten sposób gospodarowania. One też w istotny sposób przyczyniły się wcześniej do uchwalenia pierwszej ustawy o rolnictwie ekologicznym.

Administracja rządowa ma do wykonania olbrzymią pracę informacyjną i doradczą. Aktywne i kompetentne organizacje pozarządowe powinny w tym procesie odgrywać rolę pomocniczą i uzupełniającą. Mogą wspierać firmy szkoleniowe i doradcze, które zostały wyłonione w procedurach konkursowych w ramach SOP rolnego. Powinny być poważnie traktowane w kolejnych konkursach w zakresie doradztwa rolniczego, z uwagi na swe długoletnie doświadczenie i dobrą orientację w tematyce. W PROW przewidziane są spore środki na te cele, jednak wciąż nie wiadomo, czy w Polsce organizacje ekologiczne, które ideowo wspierają rolnictwo ekologiczne i programy rolnośrodowiskowe, zostaną potraktowane po partnersku i dopuszczone do środków finansowych i współpracy w tej dziedzinie.

grudzień 2004
Radosław Gawlik
Stowarzyszenie Ekologiczne Eko-Unia
Konsultacja Dorota Metera, IUCN.